Демократичний контроль над ЗСУ. Що це таке і для чого Україні цивільний міністр оборони?
Опубликованно 11.01.2018 01:00
Однією з найважливіших реформ у Збройних силах України є впровадження цивільно-демократичного контролю. Як вважають фахівці галузі, якщо частина рішень будуть приймати компетентні цивільні особи у Міністерстві оборони, це дозволить зменшити рівень корупції та розвантажить військове керівництво, яке повинно займатися оперативним плануванням, а не бюрократичними моментами. Щоб уникнути маніпуляцій, слід розповісти, що таке цивільно-демократичний контроль ВСУ, як він буде забезпечуватися і яка в цьому роль окремого громадянина або громадянки країни. Про це 112.ua поговорив з Олесею Фаворської, координатором проектів Офісу реформ МО.
Україна взяла на себе міжнародні зобов'язання встановити демократичний контроль над силовими структурами, зокрема про це йдеться в таких документах, як "Партнерство заради миру: Рамковий документ", "Хартія про особливе партнерство між Україною і НАТО", а також "Кодекс поведінки стосовно військово-політичних аспектів безпеки", затверджений на Будапештському саміті ОБСЄ в 1994 році.
"Демократичний цивільний контроль є складовою частиною більш широких цивільно-військових відносин, які регулюють взаємодію між громадянами, державою і військовими, тому окремі громадяни є його учасниками за визначенням. Якщо коротко, в класичному розумінні, цивільний демократичний контроль означає перетворення Збройних сил у відкритий, зрозумілий для суспільства інститут, який діє в рамках законодавства. Збройні сили підкоряються демократично обраної влади та підлягають нагляду з точки зору доступу до інформації з боку ЗМІ та громадських організацій. Тому контроль повинен бути "демократичною" за визначенням.
Принцип "цивільного" забезпечується верховенством цивільних органів виконавчої, законодавчої влади та системи судочинства. Парламент, як правило, приймає ключові рішення про проголошення війни і миру. Він законодавчо забезпечує, а значить контролює, оборонну політику, а також здійснює фактичний контроль за витратами на оборону в рамках бюджетного процесу.
Роль громадянського суспільства, або "суспільний" контроль теж є частиною цього комплексу. Це скоріше не контроль, а нагляд. В умовах зрілого громадянського суспільства він забезпечується, як правило, перш за все саме мас-медіа, а потім неурядовими організаціями, незалежними think-tank-ами з цивільної академічної експертизою та стратегічної аналітикою. Таким чином громадськість, не будучи системно всередині прийняття рішень щодо застосування Збройних сил, на них впливає.
І окремою складовою демократичного цивільного контролю є контроль за забезпеченням прав військовослужбовців, прав людини і громадянина в умовах проходження військової служби. Я не є фахівцем в цій галузі, але вивчаючи міжнародний досвід, можу сказати, що найчастіше це реалізується через окремий інститут Уповноваженого з прав військовослужбовців (омбудсмена) і незалежної служби генеральної інспекції збройних сил".
Отже таке будова: демократичність забезпечується через представницьку демократію і виборність влади, яка контролює ВСУ, громадянську складову – оскільки ця влада громадянська (зокрема повинен бути цивільним міністр оборони та його заступники, про це пізніше), громадськість - це роль преси та громадських організацій, і омбудсмен або генеральна інспекція, які відповідають за дотримання прав військовослужбовців. Все це було і раніше, скажете ви, і будете майже на 100% праві. Наскільки це ефективно забезпечується – окреме питання.
"Система демконтроля з 2003 законодавчо регулюється Законом "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави", і поки не прийнятий новий закон "Про Національну безпеку", який ще знаходиться в стадії розробки законопроекту, але в разі прийняття, швидше за все, вбере себе і положення про забезпечення демократичного цивільного контролю.
Міжнародні експерти з демократичного контролю сектору безпеки і оборони визначають і визнають як унікальний досвід роль громадянського суспільства України, а саме волонтерів. З точки зору консолідованої демократії такий стан є найвищою цінністю. Це повинно зберігатися і далі зміцнюватися.
З іншого боку, те, що в 2014-2015 роках волонтери брали участь у забезпеченні формою, бронежилетами, спальниками, медикаментами, автомобілями і запчастинами, приладами нічного бачення – це ознака і прямий наслідок попереднього системної кризи, умисного знищення Збройних сил та неефективного управління, в умовах відсутності того ж цивільного та демократичного контролю і нагляду, належної уваги до цього питання з боку громадянського суспільства.
Я особисто з червня 2014 була частиною цього унікального досвіду волонтерства в медичному напрямку, забезпечення аптечками, починаючи від фандрейзингу та комплектування та доставки безпосередньо до "куди треба". І зараз, з "висоти" 2017 добре усвідомлюю, наскільки все змінилося в Збройних силах. Забезпечення, бойова підготовка, перехід на контрактну армію, початок планування на основі можливостей, прийняття стратегічних документів щодо реформування сектору оборони з чітко визначеними цілями та дорожньою картою їх реалізації навіть якщо все це відбувається не без проблем "зростання", недоліків і затримок, все одно це свідчення глибоких незворотних системних змін.
На моє переконання, маючи такий унікальний безпосередній досвід, громадянське суспільство, волонтери, повинні реалізувати його вже на рівні залучення до системних змін.
Унікальним прикладом залучення волонтерів є розвиток власних потенціалів безпілотної авіації Збройних Сил України, яке відбувається на платформі і за безпосередньої участі об'єднаного волонтерського досвіду. Варто також згадати і правову допомогу мобілізованим і демобілізованим, контрактникам і ветеранам, яку протягом трьох років забезпечує ГО "Юридична сотня", діяльність Ради Волонтерів і, найголовніше, діяльність місцевих громадських і волонтерських організацій Харкова, Дніпра, Одеси, Маріуполя, інших міст, які давно вже виросли з ролі "швидкого реагування" на забезпечення необхідних потреб військових підрозділів, госпіталів та постраждалого населення до ролі потужних і ефективних учасників цивільно-військових відносин, дієвих організаторів взаємодії між військовими частинами, місцевими адміністраціями, бізнесом та небайдужими громадянами.
Для цього були створені Громадські ради при міністерстві. За своїм форматом це теж демократичний громадський контроль?
Громадські ради - це суто наше "совкове"... Але, тим не менше, і Громадська рада, і Офіс Реформ, і Рада волонтерів – це всі елементи демократичного контролю. По ідеї, якщо б Громадська рада був правильно організований, зберігав би принципи прозорості, звітності, (те, що зараз намагається робити Громадська рада Моз), то це була б класна платформа для реалізації громадського контролю з боку суспільства.
Формально це легалізована організація громадянського суспільства, законодавчо і формально визнана, і урядом, і самим Міністерством оборони як інформаційно-аналітичний, консультативний, посередницький орган, створений для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації оборонної політики.
Щоб відновити авторитет, довіру і повагу Громадської ради Міністерства оборони, ми запропонували ввести відкрите рейтингове інтернет-голосування на сайті Міноборони. Це можна реалізувати з підтвердженими процедурами конкурсу, які довели свою результативність при формуванні громадських рад в Моз і НАБУ, включаючи подання конкурсантами та публікацію звітів про діяльність громадських організацій за попередній рік, автобіографій і, що важливо, мотиваційних листів кандидатів, а також забезпечення доступу до протоколу голосування і пошук власного голосу.
Якщо набирати професійних громадських менеджерів, їм треба відповідно платити. Зараз у Міністерстві оборони цивільні отримують набагато меншу зарплату, ніж військовослужбовці.
Є питання залучення цінних фахівців на державну службу в цілому, а не тільки в оборонне відомство. І як забезпечити їх підготовку в питаннях оборони, якщо не брати з числа військових на пенсії та звільнених у запас? Але яким чином тоді відбудеться оновлення кадрів і привнесення справжньої громадянської експертизи? Можливо, це може бути вирішено в рамках реалізації Стратегії реформування державного управління до 2020 року. Реалізація цієї стратегії може мати й інше важливе значення для Міністерства оборони - затвердження і застосування типової структури, розмежування між політичними та адміністративними функціями, створення директоратів, посилення ролі Департаменту воєнної політики, стратегії і міжнародного співробітництва.
У стратегічному бюлетені до 2020 року міністр повинен бути цивільним, його заступники теж. Як це буде відбуватися? Це буде Степан Полторак, і він складе свої військові повноваження, або це буде зовсім інша людина, яка буде якимось чином обраний?
У стратегічному оборонному бюлетені немає відповіді "яким чином". Є завдання 1.1.1. до кінця 2018 року призначити цивільних міністра оборони, заступників державного секретаря та керівників структурних підрозділів апарату Міністерства оборони України.
Щодо фігури цивільного міністра – світ знає різні моделі. Є країни, де призначений міністр абсолютно цивільний осіб і не має ніякого відношення до оборонних відомств. І він або вона може бути ефективним управлінцем. Є країни, де його "гражданскость" забезпечена певним терміном після звільнення зі служби, для того щоб зробити цивільним людини ментально і забезпечити певну втрату зв'язків, визначених професійної військової діяльністю і принципом "єдиноначалія". Наскільки це вдається і є чисто формальною вимогою – питання дискусійне. Але, якщо ми візьмемо, наприклад, Сполучені Штати, то призначення Секретаря [міністра] оборони є прерогативою президента з затвердженням Сенатом. Іноді цінується саме його попередній військовий досвід як у нинішнього секретаря Мэттиса, іноді це суто політичне призначення, як у випадку Рамсфельда.
До речі, коли Мэттиса призначили міністром оборони США, то з'явилася думка, що це є першою демонстрацією відступу від такого "огромадянювання" військових і принципом забезпечення цивільного контролю в цілому, адже пройшло менше 7 років, визначених законодавством. Я дивлюся на це з іншого боку. Для мене це найкраща демонстрація ефективності застосування цивільного демократичного контролю, оскільки це було через застосування системи стримувань і противаг з голосуванням обох палат парламенту, а значить політичним консенсусом. Тому це дійсно демонстрація дієвості цього механізму домінування громадянського прийняття рішень над військовими.
Дуже важливо, щоб ефективність демократичного контролю робила військовослужбовців і цивільних союзниками, а не опонентами. Гармонійне "інтегроване" управління в цьому випадку можливо за умови, коли рішення щодо оборонної політики і планування, принаймні, на стратегічному рівні приймаються або цивільним керівництвом за умови забезпечення належної ролі професійного думки військових, або прийняття рішень спільно, залежно від конкретної сфери відповідальності. А це передбачає, що цивільні та військові знання однаково цінуються, як різнопланові, але рівнозначні.
У будь-якому випадку це означає формування професійного громадянського потенціалу кадрового складу і професіоналізм цивільних фахівців при прийнятті рішень щодо оборонної політики. А це може відбуватися лише за умови високої компетенції державних цивільних службовців. Очевидно, що демократичний контроль не може відбутися без цивільних фахівців, які, будучи експертами в своїх професіях, також глибоко розуміють військову сферу.
Яка роль Офісу реформ у забезпеченні демократичного цивільного контролю?
Офіс реформ, будучи консультативно-дорадчим органом, створеним наказом міністра оборони України, який складається з цивільних експертів, сам по собі є елементом демократичного цивільного контролю у формі привнесення громадської експертизи у впровадженні реформи у Збройних силах і впровадження кращих методів управління, зокрема управління проектами.
Крім того ми входимо до складу комітету реформ, який займається координацією, моніторингом та оцінкою військової реформи. І саме в рамках виконання оперативної цілі 1.1. "Демократичний цивільний контроль над силами оборони, що здійснюється за рахунок підвищення ефективності діяльності Міністерства оборони України та посилення зв'язків з Верховною Радою України та громадянським суспільством" ми реалізуємо спільний проект з посилення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України.
Це один з пріоритетних проектів та у 2017 році нашим завданням була підготовка дієвих механізмів демократичного контролю і в цьому році увагу було зосереджено на підготовці проекту концепції та обговорення її з усіма учасниками: військовими, експертами і громадянським суспільством на шести круглих столах в різних містах України (Харків, Дніпро, Одеса, Львів, Маріуполь і Київ). У своїй роботі ми зосередили увагу на управлінні з посиленням ролі державного секретаря, відкритості міністерства до діалогу між ЗСУ та суспільством і забезпечення захисту прав військовослужбовців
Але під час круглих столів найбільший інтерес в ході обговорення викликали тема посилення захисту прав військовослужбовців та механізми обробки запитів, звернень і скарг.
У проекті демократичного контролю присутній такий теза "військовослужбовець – це громадянин в уніформі". Це німецька модель. Тобто, з одного боку, ти маєш всіма своїми правами та обов'язками як громадянин, але коли ти в формі, у тебе є певні обмеження, і ці обмеження повинні бути прописані (на свободу вираження думки, вступ або участь в організаціях, політичних партіях, і військових організаціях). У нас є щось подібне, щоб були чітко прописані ці обмеження свобод?
Є, думаю, що законами та статутними документами обмежена, але я не думаю, що у нас є єдиний документ, який адресує це питання. З питання обмеження поширення інформації - це ще й питання внутрішніх комунікацій. Це не повинно бути проблемою самоконтролю військових щодо висловлення власної думки. Це питання управлінського ланки, яка розробляє інструкції та забезпечує підготовку особового складу з цих питань. І визначення відповідальності за це. Це не проблема солдата, сержанта, молодшого офіцера - це проблема відсутності зрозумілої політики і доведення її до особового складу.
Ще є й друга складова "громадянина в письмовій формі". Не питання в чому він обмежений у силу своєї професійної діяльності, а питання, як забезпечуються його громадянські права. Оскільки він служить у Збройних силах, має якісь обмеження навіть чисто фізичного порядку, проте він повинен мати доступ до своїх громадянських прав – як мінімум, прав людини.
У нас діє інститут омбудсмена на рівні парламенту. Наприклад, якщо військового дискримінують і він вважає, що його права людини обмежуються під час проходження служби. Які у нього є варіанти вирішення цієї проблеми? Спочатку написати рапорт на свого командира. Але якщо його обмежує саме його командир – вже зателефонувати на гарячу лінію. Добре, вона знаходиться в Міноборони. Починається рішення усередині відомства, і воно проходить по тій самій лінії. Як ви думаєте, у військовослужбовця буде довіра до цього? Буде бажання звертатися? У нього, як мінімум, повинна бути забезпечена друга точка входу, альтернативна лінії свого командування. Це інструмент забезпечення його прав.
Тобто військового омбудсмена нам не треба? Досить цивільного уповноваженого з прав військовослужбовців?
Статус омбудсмена важливий, тому що у нього повинні бути певні процесуальні повноваження. В Україні правами військовослужбовців в цьому інституті займається Представник Уповноваженого з питань захисту прав військовослужбовців. Він діє за двома напрямками: моніторингові візити у військові частини і розгляд скарг, заяв про порушення прав громадян, розміщених в засобах масової інформації. Згідно зі щорічною доповіддю за 2016 рік, в офіс представника з питань захисту прав військовослужбовців було, по-моєму, трохи більше 700 звернень, і лише близько 10% з них - від діючих військовослужбовців. Це виходить 2 звернення в день. Це не свідчення відсутності проблем, а свідчення недостатньої інформованості і довіри. Коли будуть показники 100 звернень на тиждень – це означає, що рівень довіри є. Роль омбудсмена, як другої точки входу, у нас частково вирішують волонтери, до цих пір.
Тому, інститут омбудсмена як засіб забезпечення прав військовослужбовців потрібно розвивати. Ми розглядали кілька моделей. Як транзитну, перехідну модель, ми дивилися на канадський досвід, у них омбудсмен з прав військовослужбовців у структурі Міністерства оборони. Він незалежний, доповідає безпосередньо міністру. В Україні, якщо створювати окремого парламентського омбудсмена з прав військовослужбовців – це займе більше року. Це зміна не тільки законодавства, але й Конституції, тому для нас це не кращий варіант. Але наскільки ефективним є введення незалежного інституту омбудсмена і довіри до нього, якщо він буде в структурі Міноборони – це питання. Ми обговорювали цю ідею з військовим омбудсменом на рівні міністерства з міжнародними експертами. В принципі, як перехідну модель, її підтримують.
Школа оборонного менеджменту. Що це за проект і чия це ініціатива?
Ідея проекту виникла після зустрічі представника міністерства оборони Великобританії і міністра оборони України літа 2016-го року. Ідея - створити центр, який буде навчати вище керівництво тим необхідним управлінським знань, яких, як правило у збройних силах особливо пострадянських країн, не було. Це ті знання, які ти отримуєш, наприклад, в бізнес-школах: стратегічний аналіз, управління ризиками, управління змінами, планування, програмування та проектний менеджмент, стратегічні комунікації. А також розширення розуміння керівництва і управління сектором безпеки і оборони в широкому стратегічному контексті. Українських військових на це не заточували, так само як і держслужбовців. В той час всюди відбулася інтеграція цивільної та військової освіти. Ну як зробити реформу, якщо ти не розбираєшся в управлінні змінами? І дуже багато концептів, яких у нас ніколи не було. Повинна бути якась платформа, яка це створює.
Ми зараз працюємо над концепцією. Я завжди була прихильницею того, щоб це було саме в університеті оборони імені Черняховського, тому що він в чисто регулятивному, законодавчому плані має дуже хороші підстави: має державну акредитацію і державну ліцензію на підвищення кваліфікації офіцерського складу та державних службовців. Крім того, це можливість розвивати тих спеціалістів, які вже здобули освіту за кордоном, а їх досить, та ми не використовуємо їх знання в повному обсязі. Я бачила, як це зробила Грузія, як це реалізовано у Великобританії.
Курси короткі, побудовані за модульною системою, модуль триває 3-4 дні. Прослухав перший модуль - засвоїв. Можна вибрати поглиблений курс, або якщо потрібен більш стратегічний рівень, який орієнтований на кілька напрямків.
А хто буде викладати?
Наші освітні партнери-іноземці разом з нами. Тобто, вони разом з нашими кадрами розробляють програму. Таку ж модель реалізували британці в Індонезії. Вони там відкрили магістратуру, приїхали, разом з індонезійцями розробили програму, перший рік її разом викладали, допомогли організувати адміністрування програми, а потім сказали: "Молодці, далі самі". І тепер приїжджають раз на рік для того, щоб контролювати якість роботи.
Дуже багато зараз витрачається зусиль і грошей міжнародних партнерів, щоб вони привозили свої курси і програми в Україну. Є деякі дуже ефективні, є менш ефективні, але ось вони приїхали, провели заняття, і що у нас залишилося? Це не є інвестицією в розвиток власного освітнього потенціалу.
Сподіваюся, що перший етап – пілотний буде можливо запустити з наступного академічного року. Якщо ми все зробимо вчасно – то з вересня.
***
Цивільно-демократичний контроль - це не звіт перед громадськими організаціями або право людини з вулиці зайти в оборонне відомство для перевірки, тому що він платить податки. Цивільно-демократичний контроль - це посилення парламентського контролю над ЗСУ, над виконанням цільової оборонної програми, за закупівлями у сфері безпеки і оборони. Цивільно-демократичний контроль - це перетворення Міністерства оборони у цивільне відомство, де професійні військовослужбовці займаються плануванням і управлінням Збройними силами, а компетентні цивільні фахівці думають про забезпечення, інформування, співпраці з партнерами та інших бюрократичних або дипломатичних питаннях. Реалізувати все це вдасться тільки в тому випадку, коли свідоме громадянське суспільство буде розуміти, що на виборах він або вона не просто вибирає депутата, а бере участь у житті армії в даному випадку, а отже відповідальний за безпеку своєї країни; коли медіа будуть формувати запити до чиновників, виходячи з потреб громадянського суспільства на цю інформацію; коли командир бойового підрозділу не буде тонути в паперах, а займатися своїм прямим обов'язком - підготовкою особового складу.
Ірина Сампан
Категория: Новости
Демократичний контроль над ЗСУ. Що це таке і для чого Україні цивільний міністр оборони?